Wacana kewarganegaraan ganda kembali memasuki babak baru. Presiden Prabowo Subianto mengusulkan kewarganegaraan ganda secara terbatas bagi talenta tertentu yang dinilai dapat memberikan kontribusi strategis bagi Indonesia. Pemerintah mengaitkannya dengan kebutuhan mempertahankan talenta, menjangkau diaspora, dan mengurangi brain drain. Maka opsi dua paspor satu republik pun kembali dipertimbangkan dalam perubahan Undang-Undang Kewarganegaraan ke depan.
Gagasan tersebut tentu bukan tanpa alasan. Jutaan orang Indonesia dan mereka yang memiliki hubungan dengan Indonesia kini hidup dalam dunia yang semakin terhubung. Ilmuwan, dokter, insinyur, peneliti, pengusaha, seniman, dan atlet dapat membangun karier melintasi batas negara. Dalam kondisi tertentu, sebagian dari mereka kemudian mengambil kewarganegaraan negara tempat mereka hidup dan bekerja.
Namun, perdebatan tentang kewarganegaraan ganda sebaiknya tidak berhenti pada kebutuhan menarik pulang talenta.
Ada pertanyaan yang lebih mendasar: apa sebenarnya arti menjadi warga negara pada abad ke-21?
Kewarganegaraan Tidak Lagi Berhenti di Perbatasan
Konsep klasik kewarganegaraan menghubungkan individu, negara, wilayah, hak, dan kewajiban dalam satu kesatuan. Seseorang menjadi anggota sebuah komunitas politik, hidup di wilayahnya, memperoleh hak darinya, sekaligus memikul kewajiban terhadap negara tersebut. Migrasi internasional perlahan mengubah konstruksi ini.
Literatur citizenship studies mengenal konsep transnational citizenship dan external citizenship. Tempat tinggal, identitas, partisipasi politik, dan kewarganegaraan seseorang tidak lagi selalu berhimpitan dalam satu negara. Sebastian Umpierrez de Reguero dan Maarten Vink, misalnya, meneliti perkembangan external citizenship pada 194 negara selama lebih dari enam dekade. Mereka menunjukkan perluasan penerimaan kewarganegaraan ganda berjalan bersama berkembangnya hak politik bagi warga yang tinggal di luar negeri.
Perubahan tersebut merupakan bagian dari kecenderungan global yang lebih panjang. Penelitian komparatif Maarten Vink dan koleganya menunjukkan bahwa toleransi terhadap kewarganegaraan ganda meningkat tajam sejak dekade 1960-an.
Dunia memang berubah. Namun, pertanyaan bagi Indonesia bukan sekadar apakah kita harus mengikuti perubahan tersebut. Pertanyaan yang lebih sulit adalah: dua paspor untuk siapa?
Indonesia dan Dwikewarganegaraan: Dua Paspor Satu Republik
Indonesia sebenarnya bukan negara yang sepenuhnya asing terhadap kewarganegaraan ganda. Di masa awal republik ada Perjanjian Dwikewarganegaraan RI dan RRT. Kemudian pada UU Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia, memberikan kewarganegaraan ganda secara terbatas kepada beberapa kategori anak. Salah satunya anak yang lahir dari perkawinan antara warga negara Indonesia dan warga negara asing. Namun, sifatnya sementara.
Pasal 6 UU tersebut menentukan bahwa apabila status kewarganegaraan anak mengakibatkan kewarganegaraan ganda, setelah berusia 18 tahun atau sudah kawin, ia harus menyatakan memilih salah satu kewarganegaraannya. Pernyataan memilih tersebut harus disampaikan paling lambat tiga tahun setelah berusia 18 tahun atau sudah kawin. Artinya, bagi mereka yang belum kawin, usia 21 tahun menjadi batas penting.
Ketentuan ini ternyata menimbulkan persoalan nyata. Ditjen Administrasi Hukum Umum pernah mencatat 3.793 anak tidak atau terlambat memilih kewarganegaraan. Selain itu, terdapat 507 anak yang dahulu tidak didaftarkan sebagai Anak Berkewarganegaraan Ganda (ABG).
Pemerintah kemudian memberikan mekanisme khusus melalui PP Nomor 21 Tahun 2022. Kesempatan tersebut juga dibatasi waktu. Kasus-kasus ini memperlihatkan bahwa persoalan kewarganegaraan bukan semata teori. Lewat batas waktu administratif dapat menentukan hubungan hukum seseorang dengan negara tempat salah satu orang tuanya berasal.
Ketika Anak Harus Memilih, tetapi Orang Dewasa Boleh Memiliki Dua
Di sinilah wacana baru pemerintah menghasilkan pertanyaan menarik. Selama ini Republik mengatakan kepada anak yang sejak lahir memiliki dua kewarganegaraan karena ayah dan ibunya berbeda kewarganegaraan: ketika dewasa, pilihlah satu. Sekarang Republik mempertimbangkan mengatakan kepada orang yang telah dewasa: Anda dapat memiliki dua kewarganegaraan apabila talenta Anda dinilai sangat dibutuhkan Indonesia.
Logika pertama didasarkan pada kelahiran dan keturunan. Logika kedua didasarkan pada talenta dan kontribusi. Perbedaannya bukan perkara kecil. Anak perkawinan campuran tidak memperoleh kewarganegaraan Indonesia karena prestasi, kekayaan, profesi, atau keputusan migrasi. Hubungannya dengan Indonesia hadir sejak kelahiran melalui ayah atau ibunya. Dalam tradisi hukum kewarganegaraan, hubungan itu dikenal melalui prinsip ius sanguinis.
Ketika masih anak, negara mengakui dua kewarganegaraannya. Tetapi ketika dewasa, hubungan tersebut dianggap harus disederhanakan menjadi satu. Sebaliknya, wacana yang sekarang berkembang justru membuka kemungkinan kewarganegaraan ganda kepada orang dewasa karena nilai strategis yang dimilikinya. Muncullah pertanyaan yang sulit dihindari.
Jika talenta dapat menjadi alasan mempertahankan dua kewarganegaraan ketika seseorang dewasa, mengapa hubungan kewarganegaraan sejak lahir tidak dapat menjadi alasan yang sama kuatnya?
Dari Genuine Links hingga Strategic Citizenship
Pertanyaan tersebut memiliki landasan dalam perkembangan teori kewarganegaraan.
Rainer Baubock menggunakan gagasan genuine links untuk membicarakan hubungan nyata antara individu dan komunitas politik. Kewarganegaraan dalam perspektif ini tidak semata-mata persoalan paspor, tetapi hubungan sosial dan politik yang nyata.
Hubungan tersebut dapat lahir dari keturunan, kelahiran, kehidupan keluarga, tempat tinggal, maupun partisipasi dalam masyarakat.
Perspektif ini relevan bagi anak perkawinan campuran. Seorang anak dari ibu WNI dan ayah warga negara asing dapat tumbuh dengan keluarga Indonesia, berbicara bahasa Indonesia, tinggal bertahun-tahun di Indonesia, dan mengidentifikasi dirinya sebagai bagian dari masyarakat Indonesia.
Hubungan tersebut tidak serta-merta lenyap ketika ia berulang tahun ke-21.
Pada sisi lain, Yossi Harpaz dan Pablo Mateos memperkenalkan pembahasan mengenai strategic citizenship. Dalam dunia dengan ketimpangan mobilitas yang besar, kewarganegaraan kedua dapat menjadi sumber keuntungan strategis.
Paspor dapat membuka akses terhadap mobilitas, pendidikan, pekerjaan, perlindungan hukum, dan kesempatan ekonomi yang berbeda.
Di sinilah kewarganegaraan ganda bagi “talenta istimewa” membutuhkan kehati-hatian.
Jika hanya ilmuwan, atlet, investor, pengusaha, atau profesional berkeahlian tinggi yang memperoleh akses tersebut, negara berpotensi memasukkan ukuran kegunaan ekonomi ke dalam penentuan keanggotaan politik.
Persoalannya bukan bahwa talenta diaspora tidak layak memperoleh kewarganegaraan ganda.
Persoalannya, ketika talenta dijadikan alasan memberikan hak tersebut kepada orang dewasa, negara harus menjelaskan mengapa hubungan kewarganegaraan yang terbentuk sejak lahir justru tidak cukup kuat untuk mempertahankan hak yang sama.
Dua Paspor Satu Republik: Bagaimana dengan Pekerja Migran?
Pertanyaan keadilan bahkan dapat diperluas.
Apakah ilmuwan kecerdasan buatan yang bekerja di Silicon Valley lebih layak memperoleh kewarganegaraan ganda dibanding pekerja migran Indonesia yang selama puluhan tahun bekerja di Hong Kong, Taiwan, Jepang, atau negara lain?
Bagaimana dengan mantan WNI yang mengambil kewarganegaraan asing karena perkawinan dan kehidupan keluarganya?
Bagaimana pula dengan keturunan Indonesia generasi kedua yang tetap mempertahankan hubungan keluarga, bahasa, budaya, atau kegiatan sosial dengan Indonesia?
Jika jawabannya semata-mata bergantung pada seberapa besar seseorang dianggap berguna bagi pembangunan ekonomi, kita sedang mengubah pertanyaan tentang kewarganegaraan menjadi penilaian mengenai nilai seseorang bagi negara.
Padahal kewarganegaraan bukan program perekrutan tenaga ahli.
Ia adalah persoalan membership: siapa yang kita akui sebagai bagian dari komunitas politik bernama Indonesia.
Menimbang-Nimbang Gagasan Kewarganegaraan Ganda
Karena itu, wacana kewarganegaraan ganda yang dibuka Presiden Prabowo sebenarnya memberikan kesempatan yang lebih besar daripada sekadar membawa pulang talenta diaspora.
Ini adalah kesempatan untuk meninjau kembali filosofi kewarganegaraan Indonesia setelah dua dekade berlakunya UU Nomor 12 Tahun 2006.
Indonesia tidak harus serta-merta membuka kewarganegaraan ganda tanpa batas. Persoalan loyalitas, hak politik, kewajiban perpajakan, konflik kepentingan, jabatan publik, pertahanan, hingga hubungan dengan hukum negara lain tetap harus diatur secara hati-hati.
Namun, jika pintu kewarganegaraan ganda akan dibuka bagi orang dewasa tertentu, prinsip yang mendasarinya harus dapat dipertanggungjawabkan secara adil.
Anak perkawinan campuran, diaspora profesional, pekerja migran, mantan WNI, dan keturunan Indonesia di luar negeri mungkin memiliki bentuk hubungan yang berbeda dengan Republik.
Perbedaan itu dapat menjadi dasar bagi pengaturan hak dan kewajiban yang berbeda. Tetapi perbedaannya tidak semestinya ditentukan hanya oleh nilai ekonomi atau kelangkaan talenta seseorang.
Pada akhirnya, perdebatan ini bukan tentang berapa banyak paspor yang boleh disimpan seseorang di dalam laci.
Pertanyaan sesungguhnya jauh lebih mendasar: siapa yang kita anggap sebagai bagian dari Republik, dan atas dasar apa?
Dua paspor mungkin dapat diatur secara selektif. Tetapi satu Republik membutuhkan prinsip kewarganegaraan yang berlaku adil bagi semua.
